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代建制与其他建设模式的关系 [发表于 2014/12/16]

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该帖子同步发自圈子：通信工程监理论坛 (访问该圈子) 　要使代建制真正发挥作用，首先必须搞清楚两个问题。一是为防止在贯彻执行的过程中“代建制”被变形，各建设主体应首先搞清楚什么是代建制；二是如何解决国家出资项目长期存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。从目前建筑市场的现状看，需要将代建制以“初步设计批准”为界分为两阶段进行，并以在实施阶段为重点开展代建制。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制；国家作为委托方，委托社会专业化项目管理单位，改变传统的由建设指挥部向使用单位负责的管理模式，改由代建单位向国家负责，确保国家投资资金得到有力控制；在实施阶段，使用单位应负责项目建设的外部环境，包括建设用地、用水、用电等资源提供问题；代建单位可以自营设计、监理、招标代理等业务，但不宜自行承担施工和采购任务，以提高自己的履约能力，合理转移风险；国家投资管理部门为了保证国有资金得到合理利用，避免不正常的流失，就负责代建单位的选择、项目功能设计与变更的审查认定、建设资金的管理和工程项目的验收等工作。建设市场与代建制理论上的建设市场应该是：需方首先提出建设项目的功能要求，建方作为供方向需方提出满足项目功能要求的报价，得到需方承诺后，建设合同形成；实际上建设项目的主体情况很特殊、也很复杂。例如在一个水利工程项目中，地方政府作为需方提出了建设项目的功能要求；但没有建设资金，它需要国家资金进入，于是需方的所有权（资方）和使用权（用方）会发生分离。目前，国家出资方式有两种。一种，国家资金以资本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以独立的需方组建建设单位；另一种，随着国家投资体制改革的实行，国家资金可以以投资方式进入非经营性政府投资项目中，国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需方，并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区分由地方政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式，我们把后者称作代建制。因此代建制具有如下特点： 1、资方是国家，需方分离为用方和资方。 2、建方是社会专业化项目管理单位，被称作代建单位。常见的建设管理模式与代建制的关系项目管理制项目管理制又分项目管理服务和项目管理承包。由业主委托社会项目管理单位对其项目管理行为进行咨询、服务，称作项目管理服务；由业主委托社会项目管理单位全权行使建设单位项目管理职能，称作项目管理承包。这种模式与代建制比较接近，只是由所有权和使用权合一的业主代替了所有权和使用权分离的地方政府和国家。理论上说，代建单位和建设单位一样，都可以通过委托社会项目管理单位进行项目管理；但是实际上，由于代建单位本身就是项目管理单位，它不存在再次委托问题，因此可以理解为代建制是项目管理制的一种特殊形式。在政府参与的项目建设中，项目管理制与传统的指挥部模式相比，由于专业化的社会专业化项目管理单位介入，解决了“只有一次教训，没有两次经验”问题；但在解决“工期马拉松、投资无底洞”问题上，笔者认为没有实质性帮助。建议采用代建制模式来解决这一难题，即由国家投资主管部门委托社会专业化项目管理单位实施建设单位职能。建设监理制建设监理是指监理单位受项目法人委托，依据国家有关工程建设的法律、法规、规章和批准的项目建设文件、建设工程合同以及建设监理合同，对工程建设实行的管理。其实它是项目管理服务的一种特殊形式，目前实行的是施工阶段的建设监理制，设计阶段和招标阶段的建设监理尚不成熟，因此较少实施。在实行项目代建制后，由于代建单位本身就是社会专业化项目管理单位，因此一般不需要监理单位介入。但监理单位可以在建设市场中继续为项目法人提供项目管理服务或咨询工作；也可以作为社会专业化项目管理单位成为代建单位，为国家提供代建服务。 “交钥匙”模式由建设单位承包全部建设任务的一种建设管理模式。它是一种费用包干制，除此之外它和项目管理承包制相当接近。由于“交钥匙”模式采用费包干制风险较大，由社会专业化项目管理单位担任建设主体已经不大适合；一般应由具有一定规模的施工企业来实施较为合理，但这种模式的如何保证项目的使用寿命值得探讨，因此笔者认为不适合公益性项目。总承包模式（EPC）建设单位将施工图设计、预备采购和工程施工全部委托给一家单位实施的管理模式。这种模式可以降低建设单位的风险，将一部分风险转移到了参建单位身上，因此无论是项目管理制还是代建制，建设单位均可采用此类管理模式来降低建设风险。
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